从主张“航海自由”到呼吁南海各方冻结行动,再到美国务院12月5日正式就“九段线”发表书面报告以说明中国有关声索不符合《联合国海洋法公约》(UNCLOS),不难发现除菲律宾、越南等国外,美国也在南海跃跃欲试进逼中国。而从现实来观,美菲等国之所以会采取如此措施,很大程度上源于中国对九段线始终缺乏明确的解释或定义,让其有“漏洞”可循。虽然真正坐实九段线亦不能使中国彻底摆脱风险,但美国强压之举对中国而言也不失为一个契机。在中国与越菲等国围绕南海问题展开斗争的同时,也面临着南海主权清晰化,以及适用依据法理化等新的挑战。当前中国或可借机向国际社会作出说明,以此明确自身在南海的利益。
美步步紧逼请君入瓮
与奥巴马第一任期内,华府曾屡屡以“航行自由”插手南海事务,从而推进自身在这一地区的“国家利益”有所不同,进入第二任期以来,美在南海继呼吁各方冻结行动受挫后,进而转向否定九段线并支持菲越等通过国际仲裁等方式进行实际性挑衅。
早在2012年10月,奥巴马连任竞选团队国安顾问贝德(Jeffery Bader)就曾指责,中国九段线的主权要求与国际法不符,领海宣称模棱两可,而这样一种表态近来越发频繁地出现在华府的南海言论之中。从美助卿拉塞尔(Daniel Russel)、主管亚太军务的美军太平洋司令洛克利尔(Samuel Locklear)以及美前海军作战部长拉夫黑德(Gary Roughead)今年均曾表态要求中国就这一问题作出澄清。而华府方面最新的举措则是,国务院海洋、国际环境与科技事务局(OES)海洋和极地事务办公室(OPA)12月5日公布了的一份题为《海洋界限:中国在南中国海的海洋主张》(Limits in the Seas: China, Maritime Claims in the South China Sea)的报告,指称中国在南海的海洋主张“既不明确也不连贯”。
而从现实来观,美在九段线上的步步紧逼,显然不是单纯为了得到中国“回应”而有意施压,实有拉中国入瓮之嫌。无论是从中国在美全球战略中的位置还是美国亚太战略来进行考量,南海问题均可以被视为美整个全球战略中围堵中国的一个组成部分,以及苦心营造的旨在遏制中国崛起的一个“陷阱”,其最终目的是期望通过内外压力使中国举步维艰。
一方面,仅在几十年前,同样一片水域之内实际上并无当前这样许多争端,南海问题的实质并不在于中国和东南亚诸国之间的冲突,而是美国在背后的推力,而这同样也是美抓住九段线问题不放的一个重要原因。正如分析人士指出的那样,美一再要求中国澄清九段线的目的非常明确,是希望通过呼吁中国澄清九段线来挑唆与南海周边国家的矛盾,意在牵制中国,更大幅度地加大“亚太再平衡”。
而在另一方面,一旦中国无力承压,依美菲等国的“要求”将“九段线”坐实为“国界线”,如何维护自身对九段线内所有水域以及岛屿的主权将成为一个急需直面的难题。针对侵犯“主权”的行为,中国完全有理由以军事手段进行回击,但这确也极有可能进一步激化地区矛盾,因为中国虽一再重申“南海九段线法律地位不容否认”,但,“南海已进入各自开发时代”却也是不争的事实,这样一个举措毫无疑问将触动南海问题相关方的切实利益,从而在该地区掀起更大争端,同时或也使中国彻底沦为国际舆论的众矢之的。
对中国而言,美国的施压无疑是一个巨大的陷阱。不过就实际情况而言,美国并非南海域内国家,且亦未在《联合国海洋法公约》上签字,这直接决定了它并无权就这一问题“施压”中国。也正是因此,北京方面确实也无义务就华府的“要求”作出回应。但这却并不意味着中国不应当在这一问题上有所作为,中国如若要结束美菲等国就九段线问题屡屡挑衅的局面,仍有必要细化自身在九段线上所持态度,以完善九段线的种种漏洞,并进而解决九段线的国际法理问题。
北京可顺势而为
在很大程度上,针对美及国际社会施压中国澄清九段线,北京一味在这一问题上保持模糊态度,只会让国际社会对中国的“和平崛起”产生进一步怀疑,且并无益于南海问题的真正解决。基于此种现实,既然美国步步施压,中国不妨顺水推舟,借机将九段线的来龙去脉讲清楚,并进而明确中国对于九段线的态度究竟为何。而在一定意义上,中国方面此前在钓鱼岛上所采取的谋略,恰可为中国明确九段线问题提供解决的思路。
从某种角度来观,中国在解决钓鱼岛问题上遇到的困难绝不逊于南海。不过,从中国在钓鱼岛海域的常态化存在,到对钓鱼岛的主权进行解释,再到在全球舆论层面联合盟友,中国针对钓鱼岛问题方方面面的举措均已十分完善,也正是基于此,当前中日在钓鱼岛问题上的攻守之势已发生变化。
继中国外交部2012年9日公布《钓鱼岛是中国的固有领土》,并向联合国交存中国钓鱼岛领海基线海图,首次圈定对钓鱼岛的主权范围,中国国家主席习近平2013年1月28日在中共十八届中共中央政治局的“集体学习”会上就中国近期的外交问题作出的讲话,更可被视为替解决钓鱼岛问题今后的发展定下了相应的基调。习近平强调中方“要坚持走和平发展道路”,但决不能放弃正当权益,决不能牺牲国家核心利益。任何外国不要指望中方会“拿自己的核心利益做交易”。在此之后,2013年11月中国宣布划定东海防空识别区(East China Sea ADIZ),进而将中国空军以及海监船对这一地区的常态化巡航落于实处。无论是中国官方还是官媒,也都从钓鱼岛的历史、法理依据,乃至琉球的相关历史进行了解读。并且,中国设立南京大屠杀公祭日、抗战纪念日,在全球进行二战胜利70周年纪念活动,积极编织全球统一战线。
不过,在南海问题上,中国当前虽然已经加大了巡航护渔的力度,并正在逐步通过填海造陆的方式建立军事基地,但是相比钓鱼岛问题,中国在南海的举措远远不够。并且不得不承认,美国质问九段线问题,从本质上来看确实是中国想要出手南海所必须回答的问题。中国官方迄今为止并没有就九段线的性质给出清晰的界定,恰恰为南海问题增添了诸多不确定性。虽然对此两岸南海研究界大致存在几种观点:海上国界线,传统海疆线,历史性水域线,历史性权利线以及岛屿归属线,但在缺乏官方明确表态的前提下,或许其中并无任何一种能够真正代表中国官方所持立场,九段线的问题既然由政府提出,最终也必然需要政府来解。恰如有关分析所指出的那样,适当时机宣布南海断续线不是海上国界线,对中国而言,一来并没有失去什么,却会大大减少声索国与区域外大国的疑虑:中国不会在更强大之后把南海变成自己的内海。
不过,究竟何时进行回应中国仍需仔细拿捏。九段线从本质来讲是一条历史边界线,其划定是在《联合国海洋法公约》诞生之前,中国无须按照美国的路子一定要在国际法的框架下回应九段线。当前中国所要做的是明确九段线究竟是什么以及其历史依据,并应当让周边国家和美国接受九段线就是历史水域的说法,与此同时,中国确也需要为之寻求法理上的依据。中国要想实现在南海的局面全掌控,让各国接受、清楚中国的立场无疑是十分必要的。